چهره عدل و ظلم در انگاره «یارانه‌های پنهان»
- یارانه‌های پنهان و موافقین نهان
طی هفته‌های اخیر، بار دیگر مفهومی در رسانه‌های عمومی، گفتار مسئولین و برخی تحلیل‌گران اقتصاد ایران، توسعه یافت: «یارانه‌های پنهان». موضوعی که گرچه در اقتصاد ایران، تاریخچه طولانی دارد، اما بعد از اجرای طرح «هدفمند کردن یارانه‌ها» در آذرماه ۱۳۸۹، به صورت ملموس‌تری برای مردم معنی‌دار شد.
این مفهوم، در ماه‌های اخیر، به واسطه شوک ارزی و افزایش قدرت نرخ برابری ارزهای خارجی در برابر ریال، بیش از گذشته شنیده شد. این امر، معلول قیمت یارانه‌ای انرژی در ایران و مقایسه قیمت آن با کشورهای منطقه و قیمت جهانی است. این مقایسه، ناخودآگاه ارتباط مستقیم با قیمت ارز در اقتصاد ایران دارد. طبق این فرمول ساده، افزایش نرخ ارز منجر به کاهش قیمت نسبی انرژی در ایران در مقایسه با کشورهای دیگر منطقه و قیمت جهانی انرژی می‌شود. افزایش حدود سه برابری نرخ ارز در سال ۱۳۹۷، روز به روز، قیمت حامل‌های انرژی مانند بنزین را در ایران در مقیاس جهانی کمتر کرد و منجر به افزایش انگیزه‌ها برای قاچاق سوخت شد.
افزایش روزانه مصرف به واسطه افزایش قاچاق‌ها، دولت را به تأمل در مورد سیاست قیمتی در باب انرژی و برخی اقتصاددانان را به فکر محاسبه ریالی تفاوت قیمتی انرژی در ایران و جهان وادار کرد. از اواخر سال گذشته، عددی حدود ۹۳۰ هزار میلیارد تومان به عنوان «یارانه پنهان» انرژی از سوی برخی اقتصاددانان مطرح و در برخی رسانه‌های همسوی آنها همچون روزنامه «دنیای اقتصاد» و سایت «اقتصاد ایران آنلاین» پی گرفته شد. خط رسانه‌ای پرقدرتی که به مرور، این چالش را در دستور کار بررسی شورای عالی اقتصادی با حضور سران سه قوه کشور کشاند و برای اولین بار، دکتر نوبخت -رئیس سازمان برنامه و بودجه- در مصاحبه‌ای این عدد را به صورت رسمی تأیید کرد.
اما به راستی یارانه‌های پنهان چگونه محاسبه می‌شود و منطق توزیع عادلانه آن میان دهک‌های درآمدی به چه شکل است؟ حساسیت به اصلاح «قیمت‌های انرژی» با نیت «توزیع عادلانه یارانه‌های پنهان» سکه خورد. عدالت اجتماعی و برخورداری همه دهک‌های درآمدی به صورت حداقل مساوی از یارانه‌های پنهان، ابزار اقناعی موافقین اصلاح قیمت حامل‌های انرژی قرار گرفت. ۲۸ فروردین ۹۸، نتایج پژوهشی در سازمان برنامه و بودجه اعلام کرد:
«سهم دهک‌های پردرآمد در بهره‌مندی از یارانه‌ها، بسیار بیشتر از سهم «دهک‌های کم‌درآمد» است؛ این موضوع در حالی است که اکثر یارانه‌های اعطایی با هدف حمایت از اقشار ضعیف و آسیب‌دیده تخصیص می‌یابد، اما نتایج این پژوهش حکایت از ناکارآیی تخصیص یارانه‌ها دارد»
در این پژوهش یارانه‌ها در سه بخش بودجه‌ای، فرابودجه‌ای و یارانه پنهان مورد بررسی قرار گرفته و سهم هر ایرانی از یارانه‌ها در سال، حدود یازده میلیون تومان برآورد شده است. مطابق این بررسی‌ها، سهم سه دهک پردرآمد از یارانه پنهان مستقیم، هفت برابر سه دهک کم‌درآمد است. همچنین، بر اساس یافته‌های این گزارش، میزان بهره‌مندی دهک‌های بالای درآمدی از یارانه پنهان، گاز، برق و بنزین، ۲۳ برابر دهک‌های پایین درآمدی است.
بر طبق محاسبات این گزارش سازمان برنامه، از حدود ۹۳۰ هزار میلیارد تومان یارانه پنهان، حدود ۲۴۹ هزار میلیارد تومان «یارانه‌های پنهان مستقیم» هستند که از این مقدار، حدود ۱۵ هزار میلیارد تومان برای سه دهک اول است، اما سه دهک بالایی ثروتمند، بیش از ۱۲۱ هزار میلیارد تومان از این یارانه‌ها بهره می‌برند. در‌حالی‌که، دهک اول، ۲۷درصد کل یارانه‌های پنهان مستقیم انرژی را از آن خود کرده است، تنها ۴ درصد یارانه پنهان نصیب دهک اول می‌شود. لذا جان‌مایه اصلی این گزارش آن است که به اسم فقرا، یارانه انرژی ندهید.
حسب منطق این سنخ گزارش‌ها که این روزها تولید یا سفارش داده می‌شوند، اصلاح نظام یارانه‌ای منجر به توزیع عادلانه یارانه‌ها و حمایت بهینه از طبقات ضعیف و کم درآمد اجتماعی است. از سوی دیگر این اصلاح، منجر به افزایش کارایی در مصرف و کاهش انگیزه‌های قاچاق انرژی در کشور می‌شود. طبق محاسبات این دیدگاه، به‌عنوان‌مثال، بنزین هزار‌تومانی در حاضر حدود ۷ سنت است؛ با توجه به برآورد تخمینی ۲۰ میلیون لیتر قاچاق بنزین در کشور، روزانه ۱۱ میلیون دلار معادل ۱۵۰ میلیارد تومان و سالانه ۱۵۵ هزار میلیارد تومان سود بادآورده نصیب قاچاقچیان سوخت می‌شود. ( اگر قیمت بنزین در عراق که بنزین ۶۳ سنت است را ملاک قرار دهیم).
طرفداران این دیدگاه، حتی به استدلال‌های مخالفین نیز فکر کرده‌اند. یکی از بزرگ‌ترین مقاومت‌ها در برابر اصلاح نظام قیمتی یارانه‌ها در منظر آنها برای مسئولین، نگرانی از عواقب و پیامدهای تورمی این اصلاح قیمتی در شرایط کنونی اقتصاد ایران است. اما آنها به فکر این چالش هم بوده‌اند! اواخر سال گذشته، «مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی» در گزارشی با طرح ضرورت اصلاح قیمت حامل‌های انرژی، نشان داد در بدبینانه ترین سناریو، افزایش ۱۰۰ درصدی قیمت بنزین، حسب مدل‌های آماری، حداکثر ۴ درصد بر نرخ تورم خواهد افزود. بدین ترتیب خلع سلاح مخالفین با ابزار تورم نیز، در دستور کار این برنامه‌ریزی اصلاحی قرار گرفت.
اما آنها به راهکارهای جایگزین و پیشنهادی برای اصلاح نظام یارانه بنزین در کشور نیز پرداختند. اندیشکده «حکمرانی شریف» در بهمن ۱۳۹۷، در گزارشی با عنوان : «پیشنهاد اصلاح نظام یارانه بنزین در کشور؛ تخصیص سهمیه بنزین به افراد و ایجاد بازار متشکل برای مبادله آن»، کوشش کرد نشان دهد اختصاص سهمیه به افراد به‌جای خودرو، به منطق توزیع عادلانه این یارانه‌ها نزدیک‌تر است. به عبارتی در این گزارش، مرحله پسا اصلاحات قیمتی در کانون توجه قرار گرفت. طبق این گزارش تنها ۴۳ درصد خانوارهای ایرانی از خودرو شخصی بنزین‌سوز برخوردار هستند و ۴۵ درصد خانوارهای کشور، نه خودرو و نه موتور‌سیکلت دارند. از‌این‌جهت، گزارش فوق تلاش دارد تا نظام بازتوزیعی تخصیص سهمیه به هر فرد و ایجاد بازاری برای مبادله این سهمیه‌ها، ضمن واقعی‌سازی قیمت انرژی و به‌تبع کاهش قاچاق، مقاومت ادراک عمومی جامعه در برابر افزایش قیمت‌ها را با این شیوه تخصیص کاهش دهد.
- یارانه‌ها یا نیت‌های پنهان
اما به‌راستی منطق توزیع عادلانه یارانه‌ها چیست؟ و البته پیش‌‌از‌این سؤال، انگاره «یارانه‌های پنهان» چقدر ریشه در دغدغه عدالت اجتماعی و سهم عادلانه دهک‌ها در بهره مندی از مواهب یارانه‌ای دارد؟ آیا نیت‌های پنهانی هم در انگاره یارانه پنهان دیده می‌شود؟ پاسخ البته خیلی دشوار به نظر نمی‌رسد.
به نظر می‌رسد آنچه در ضرورت اصلاح نظام یارانه‌ای و توزیع عادلانه آن، تاکنون طرح شد، تنها چهره‌ای از واقعیت مسئله باشد. در عرصه خط‌مشی ملی، دولت‌ها از طریق رسانه‌های همسو یا ذینفع و البته برخی تحلیل‌گران مستقل، با صورت‌بندی خاصی از مسئله، از طریق راهبرد «برچسب‌زنی» (Labelling)، نیت‌ها و اهداف خود را در عرصه سیاست و اقتصاد دنبال می‌کنند. در هفته‌های اخیر، عناوین «عدالت اجتماعی» یا «سهم عادلانه دهک‌ها از یارانه‌های پنهان»، در پیشانی عملیات رسانه‌ای برای اقناع جامعه جهت اصلاح قیمتی نظام یارانه‌ای قرار گرفت. اما این استفاده ابزاری یا نمادین از عدالت اجتماعی، چقدر با روح و منطق عدالت اجتماعی در شرایط کنونی جامعه معاصر ایران تطابق دارد؟ در این زمینه ذکر چند نکته لازم به نظر می‌رسد:
اولاً نحوه محاسبه این یارانه‌های به اصطلاح پنهان: افزایش بی‌ضابطه نرخ ارز، قیمت نسبی انرژی در ایران را در مقایسه با جهان دچار آشفتگی کرده است. افزایش حدود ۳۰۰ درصدی نرخ ارز در حدود ۱۸ ماه اخیر، این رانت یارانه‌ای عظیم را ایجاد کرده است و این شکاف، از آسمان ایجاد نشده است. خطای دولت در سازوکار کنترل بازار ارز و سیاست ارزی درست در سال‌های گذشته، حال باید به بهای افزایش چند برابری انرژی دنبال شود؟! از سوی دیگر، این محاسبه انتها ندارد. سال ۸۹، با افزایش ۷ برابری قیمت حامل‌های انرژی، قیمت آنها به نزدیکی «قیمت فوب خلیج فارس» نزدیک شد؛ اما شوک ارزی سال ۹۱، تمام این دستاورد را بَر باد داد. این دنباله‌روی و چرخه دست‌کاری قیمت حامل‌های انرژی و بعد افزایش نرخ ارز و مجددا نیاز به اصلاح قیمت‌ها برای یارانه‌های پنهان، تا کجا باید ادامه پیدا کند؟ انتهایی متصور هست؟! به نظر نمی‌رسد.
در ثانی، اصلاحات اقتصادی باید با در نظر گرفتن شرایط کنونی اقتصاد ایران صورت گیرد. محک رسانه‌ای افکار عمومی توسط دولت در شایعه ۱۱ اردیبهشت ماه «افزایش قیمت بنزین به ۲۵۰۰ تومان» که بنا به گفته سخنگوی قوه قضائیه، از سوی خود وزارت نفت و دولت بود، نشان داد چقدر افکار عمومی آماده پذیرش چنین اصلاحاتی است! اقتصاد ایران در شرایطی سال ۹۸ را آغاز کرده است که درگیر پدیده «رکود تورمی» است. افزایش بی‌ضابطه قیمت کالاهای اساسی، شرایط برای معیشت طبقات کم درآمد جامعه را، سخت‌تر از قبل کرده است. نرخ تورم نقطه‌به‌نقطه به بیش از ۵۲ درصد و در برخی کالاها، به حدود ۱۵۰ درصد رسیده است.
دست‌کاری قیمت حامل‌های انرژی چه پیامدهای واقعی بر معیشت طبقات کم‌درآمد جامعه دارد؟ برای فهم این پیامد ذکر یک شاخص کفایت می‌کند: طبق گزارش هزینه و درآمد خانوار در مرکز آمار ایران، سهم هزینه مستقیم و غیرمستقیم انرژی از کل هزینه خانوار، در دهک اول حدود ۱۸ درصد است؛ در‌حالی‌که سهم هزینه‌های مستقیم انرژی برای دهک دهم یا ثروتمند، حدود سه درصد است. معنا و دلالت این شاخص آن است که کانون اصابت تورمی افزایش قیمت حامل‌های انرژی، فقرا هستند و آسیب‌پذیری آنها، در سطح بقای این طبقات اجتماعی است. ممکن است گفته شود از طریق یارانه‌های جبرانی بالا، قدرت خرید این طبقات حمایت و حفظ می‌شود، در پاسخ باید گفت که تاریخ، چندان در این زمینه کارنامه روشنی از دولت‌ها ارائه نمی‌دهد و معمولاً به واسطه نقص نظام اطلاعاتی و محدودیت‌های نظام اداری و اجرایی کشور، شناسایی گروه‌های هدف به دشواری صورت می‌گیرد. تجربه آثار اجتماعی طرح هدفمندکردن یارانه‌ها در سال ۱۳۸۹، در جلوی چشمان ماست.
ثالثاً واقعیت آن است که درست یا غلط، بنزین یک کالای معیار است و لذا گران کردن یکسانِ آن برای همه اقشار، موجب افزایش تورم و فشار معیشتی بر دهک‌های فقیرتر می‌شود. این فشار معلول تحلیل یک مفهوم مهم دانش اقتصاد خرد نیز هست: «کشش». کشش واکنش جانب تقاضا و عرضه به تغییرات قیمتی است. در این چارچوب، بار اصلی اصلاح قیمت‌ها همواره بر دوش طرفی است که از کشش کمتری ( بخوانید قدرت انعطاف کمتری) برخوردار است و لذا افزایش قیمت‌های حامل انرژی برای دهک‌های پردرآمد، در راند بعدی بازی از جیب طبقات متوسط و فقیر تأمین خواهد شد. چون آنها به راحتی «اضافه رفاه» و حاشیه سود خود را به سمت گروه‌های با قدرت چانه‌زنی پایین‌تر هُل می‌دهند.
رابعاً، منطق مقایسه قیمت انرژی و خصوصا بنزین: فرض دیدگاه موافق اصلاح یارانه‌های پنهان، بازار جهانی انرژی و کاهش قیمت داخلی انرژی با قیمت جهانی است. اما این مقایسه فقط با منطق کارایی و جلوگیری از قاچاق هم‌خوانی دارد و توجهی به ملاحظات سطح معیشت جامعه معاصر ندارد. روی دیگر سکه مخارج جهانی، درآمدهای جهانی است. در شرایطی که سطح عمومی درآمدها، تغییر محسوسی با سال‌های گذشته نکرده، بلکه در مواردی کاهش نیز داشته است، چگونه می‌تواند مخارج را در تراز جهانی قرار داد؟! اتفاقاً اگر قیمت بنزین را حسب سهم هزینه بنزین از درآمد خانوار در نظر بگیریم، بنزین در ایران نه تنها ارزان نیست، بلکه در رده کشورهای گران قیمت جهان قرار می‌گیرد. طبق محاسبات آقای احسان سلطانی در یادداشت خود در خبرگزاری «الف»، نسبت هزینه نهایی استفاده از خودرو به مخارج مصرف نهایی خانوار ایران بین ۱۰ تا ۳۰ برابر بیش از کشورهای توسعه یافته و بین ۵ تا ۱۰ بار بیش از کشورهای عربی است. نگاه یک سویه در تحلیل قیمت انرژی در مقایسه با قیمت جهانی، خطا و البته نوعی مغالطه ذهنی است. قیمت نسبی دستمزد به انرژی نیز در تحلیل واقعیت قیمت حامل‌های انرژی دارای اهمیت است.
و در نهایت آنکه، «نیت خوانی» اگرچه در ساحت فردی احتمالاً جایز نباشد، اما در ساحت کنش جمعی در سپهر اجتماع چندان بلاوجه نیست. به نظر می‌رسد یکی از نیروهای انگیزشی دولت که علاوه بر کاهش قاچاق یا توزیع عادلانه یارانه‌ها، در این عرضه نقش‌آفرین است، «کارکرد درآمدی» این اصلاح یارانه‌ای است. سوم اردیبهشت ۱۳۹۸، با اعلام عدم تمدید معافیت‌های خرید نفت از سوی ایالات‌متحده، روزنامه دنیای اقتصاد تیتر اول خود را «جایگزین ریالی بودجه نفتی» قرار داد. حسب این گزارش، علاوه بر راهکارهایی چون بسط پایه مالیاتی یا مولدسازی دارایی‌های دولت، یکی از مسیرهای کوتاه‌مدت برای جلوگیری از کسری بودجه و به دست آوردن منابع ریالی با توجه به محدودیت در فروش نفت، اصلاح نظام یارانه‌های پنهان است.
نگاه کارکردی و درآمدی دولت به این اصلاحات که در نوبه خود ضروری به نظر می‌رسد، به غایت کوته‌نگرانه و خطرناک است. درآمدهای ریالی که به آسانی نصیب دولت خواهد شد، آسان‌تر از جیب او با ضرایب بیشتر خرج خواهد شد و رهاوردی برای اقتصاد ملی ایران نخواهد داشت.
خلاصه آنکه نظام یارانه‌ای نیازمند اصلاحات با رویکرد تحقق عدالت اجتماعی هست، اما لازمه آن علاوه بر نیت شفاف و دقیق سیاست‌گذار از آنچه به دنبال آن است، در نظر گرفتن شرایط جاری کشور و لحاظ مسئله از ابعاد گوناگون است.
حسین سرآبادانی تفرشی
پژوهشگر هسته عدالت پژوهی مرکز رشد دانشگاه امام صادق علیه السلام
