دولت‌ها انتخاب‌های خود را در حیطه‌های مختلف نه از میان گزینه‌های خوب و بد؛ بلکه از میان گزینه‌های بد و بدتر انتخاب می‌کنند. این وضعیت ازآن‌جهت رخ‌داده که نهاد «دولت» در جامعه کنونی، ظرفیت‌های محدودی جهت انجام کارهای خوب دارد؛ اما قابلیت‌های گسترده‌ای برای خلق فاجعه از خود ارائه می‌دهد. اگر فراتر از تحلیل عقلایی گزینه‌های سیاستی، «اقتصاد سیاسی» انتخاب‌های دولت با محوریت مقولاتی مانند انتخابات و جلب آرای عمومی، پاسخگویی به مطالبات طبقات اجتماعی خاص یا وجود تعارض منافع شدید در میان تصمیم‌گیران را لحاظ کنیم، پیچیدگی و دشواری انتخاب‌های عادلانه و کارآمد برای نهاد دولت در جوامع امروز بهتر قابل‌درک خواهد بود.
یکی از مهم‌ترین چالش‌هایی که در لایحه بودجه ۱۴۰۰ در هفته‌های گذشته موردبحث و بررسی بوده است؛ مسئله میزان و نحوه افزایش حقوق کارکنان و بازنشستگان دولت در سال آتی است. موج افسارگسیخته تورمی در سال‌های ۹۷ و ۹۸ با شوک جدید تحریمی آغاز و در سال ۹۹ با پاندمی کرونا به اوج خود رسید، قدرت خرید گروه‌های فاقد درآمد ثابت و بعد گروه‌های حقوق‌بگیر ثابت را هدف قرار داد و معیشت عمومی را در میان این گروه‌های درآمدی در تنگنا قرار داد. بی‌انضباطی مالی و پولی دولت در سه سال اخیر، اولین قربانی را از خودش گرفت و طبق تجربیات گذشته تاریخی، هر یک واحد تورم در کالاهای عمومی، بیش از سه واحد در هزینه‌های عمومی دولت افزایش ایجاد نمود. دولت ناکارآمد و تورم‌گرا، برای آنچه بخشی از آن ناشی از انتخاب‌های سیاستی او بود؛ حالا در شرایط انتخابی سخت‌تر قرارگرفته است: درحالی‌که به لحاظ تأمین منابع عمومی در حوزه درآمدها، واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای و مالی با تنگنا روبرو است، باید تدبیری هم برای جبران قدرت خرید ازدست‌رفته، حدود دو میلیون و ۲۵۰ هزار کارمند خود و بیش از دو میلیون و دویست هزار نفر از بازنشستگان خود کند. آنچه در ادامه می‌آوریم به‌اجمال شرح کلی بودجه سال صفر، سازوکار پیشنهادی دولت برای افزایش حقوق و درنهایت سناریوهای جایگزین قابل‌بررسی در مجلس شورای اسلامی برای افزایش عادلانه حقوق و دستمزد در سال ۱۴۰۰ است.
ساختار کلی بودجه سال صفر
دولت در حالی لایحه بودجه ۱۴۰۰ را به مجلس ارسال کرده است که عملکرد مالی دولت در سال ۹۸ و هشت‌ماهه ۹۹ منتشرشده است. نتایج این گزارش‌ها به‌اجمال نشان می‌دهد دولت در تحقق منابع به‌صورت کامل موفق نبوده و در سال ۹۸ طبق گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، تنها ۷۰ درصد منابع تحقق‌یافته است. کاهش مصارف+ برداشت از صندوق توسعه ملی+ انتشار اوراق + فروش دارایی‌ها و آن‌هم عمدتاً از طریق مجوزهای خاص در «شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران قوا» فرمول دولت برای تأمین بیش از ۱۳۱ هزار میلیارد تومان کسری بودجه دولت در سال ۹۸ بوده است. اوضاع در هشت‌ماهه ۹۹ نیز بهتر از این نبوده و نتایج اولیه هشت‌ماهه ابتدایی حاکی از عدم تحقق کامل منابع و درعین‌حال تحقق اکثریت مصارف عمومی پیش‌بینی‌شده دولت در قانون بودجه ۹۹ بوده است؛ این امر به معنای حفظ کسری بودجه در سال جاری است.
اما لایحه بودجه ۱۴۰۰ در استمرار وضعیت دو سال اخیر با تداوم خوش‌بینی درآمدی و افزایش ۵۹ درصدی اعتبارات هزینه‌ای تنظیم و بدون لحاظ اصلاحات ساختاری در تقویت منابع، کاهش مصارف یا اصلاحات فرآیندی روانه بهارستان شده است. طبق این لایحه؛ دولت در ۱۴۰۰ بیش از ۳۱۹ هزار میلیارد تومان کسری تراز عملیاتی دارد؛ بدین معنا دولت نیازمند آینده‌فروشی و خام فروشی برای تأمین هزینه‌های جاری خود است. وابستگی دولت به بودجه در خوش‌بینانه‌ترین سناریو ۵۲ درصد برآورد می‌شود (۱۹۹ همت فروش نفت خام+۷۰ همت از محل اوراق سلف نفتی+۷۵ همت از قرض از سهم ۱۸ درصدی مازاد صندوق توسعه+ حداقل ۹۵ همت از محل عدد یک در ردیف ۱۶۰۱۳۶ به‌عنوان ما به تفاوت نرخ ارز بودجه از نرخ ارز ETS بانک مرکزی). متأسفانه در سال‌های اخیر، دولت جهت نمایش کاهش وابستگی دولت به نفت به انواع روش‌های پیچیده برای نهان کردن وابستگی منابع دولت به نفت متوسل شده است.
پرداخت حقوق در بودجه ۱۴۰۰
بر اساس این اعداد کلی در لایحه بودجه ۱۴۰۰، به مسئله حقوق و دستمزد به‌عنوان بخش عمده مصارف هزینه‌ای دولت که ماهیت قطعی و اجتناب‌ناپذیر هم دارند، می‌پردازیم. در تبصره ۱۲ سند لایحه و در بند اول و دوم آن، دولت به افزایش حقوق کارکنان دولت به میزان ۲۵ درصد اشاره‌کرده و در بند بعدی که ظاهراً ذکر آن چندان اهمیت ندارد، تأکید می‌کند این اعمال افزایش باید به نحوی باشد که حداقل حقوق کارکنان دولت در سال آتی، نباید بعد اعمال ۲۵ درصد افزایش، کمتر ۳ میلیون و ۵۰۰ هزار تومان باشد (جالب است که سال گذشته این عدد دو میلیون و هشتصد هزار تومان بود و اگر ۲۵ درصد افزایش اعمال شود، لاجرم به همین عدد ۳ میلیون و پانصد هزار تومان می‌رسد).
اما محاسبات نشان می‌دهد دولت در سال آتی با اعمال این افزایش، ۲۰۹ همت برای فصل جبران خدمات و درمجموع حدود ۳۸۶ همت برای هزینه‌های پرسنلی(علاوه بر هزینه‌های فصل اول(جبران خدمات)، دستگاه‌ها هزینه‌های دیگری نیز جهت حقوق و دستمزد کارکنان خود پرداخت می‌کنند که ذیل فصل اول قرار نمی‌گیرد و در فصولی مانند هزینه کالا و خدمات در بودجه لحاظ شده است) پرداخت خواهد کرد. هم‌چنین دولت در لایحه بودجه سال صفر، ۱۳۶ همت برای حقوق بازنشستگان(در قالب کمک به سه صندوق بازنشستگی) و بنیاد شهید پیش‌بینی کرده است. جمع این اعداد به معنای آن است که دولت در سال آینده، ۵۴۰ همت از مجموع ۶۳۷ همت اعتبارات هزینه‌ای را فقط برای پرداخت حقوق و دستمزد اختصاص داده است که به معنای سهم شگفت‌انگیز ۸۵ درصدی پرداخت حقوق از کل اعتبارات هزینه‌ای است. ۲۵ درصد این ۸۵ درصد مرتبط با اعتبارات کمکی به صندوق‌های بازنشستگی است که در دهه نود، عامل هزینه‌ای سنگین بر منابع عمومی دولت بوده‌اند و این روند فزاینده در سال‌های آتی، ساختار بودجه دولت را با بحران روبرو خواهد کرد. در جدول زیر ارقام تطبیقی مورداشاره در این بحث کوتاه آمده است تا روند اعداد کلیدی مرتبط با این حوزه بیشتر مشخص شود:
| شاخص | ۱۳۹۲ | ۱۳۹۳ | ۱۳۹۴ | ۱۳۹۵ | ۱۳۹۶ | ۱۳۹۷ | ۱۳۹۸ | ۱۳۹۹ | ۱۴۰۰ |
| اعتبارات هزینه‌ای (همت) | ۱۲۸ | ۱۴۹ | ۱۷۵ | ۲۴۱ | ۲۵۴ | ۲۹۴ | ۳۵۲ | ۳۶۷ | ۶۳۷ |
| فصل جبران خدمات(همت) | ۵۴ | ۶۵ | ۶۴ | ۸۱ | ۹۳ | ۷۴ | ۹۷ | ۱۱۴ | ۲۰۹ |
| هزینه‌های پرسنلی(همت) | ۴۷ | ۵۸ | ۷۳ | ۹۳ | ۱۱۲ | ۱۴۱ | ۱۸۴ | ۲۰۱ | ۳۸۶ |
| بازنشستگان و بنیاد شهید(همت) | ۱۹ | ۲۱ | ۲۴ | ۳۳ | ۴۱ | ۴۵ | ۶۳ | ۹۱ | ۱۵۶ |
| جمع هزینه کل حقوق(همت) | ۷۳ | ۷۹ | ۹۷ | ۱۲۶ | ۱۵۳ | ۱۸۶ | ۲۴۷ | ۲۹۲ | ۵۴۲ |
| سهم هزینه حقوق از
اعتبارات هزینه‌ای(درصد) |
۵۷ | ۵۷ | ۶۳٫۵ | ۶۱٫۶ | ۶۲٫۵ | ۶۳٫۴ | ۷۰ | ۷۹٫۴ | ۸۵ |
| سهم بازنشستگان و بنیاد شهید از اعتبارات هزینه‌ای(درصد) | ۱۵٫۱ | ۱۴٫۶ | ۱۶ | ۱۸ | ۱۷٫۴ | ۱۵٫۳ | ۱۷٫۸ | ۲۴٫۷ | ۲۵ |
جدول ۱: بررسی تطبیقی ارقام مرتبط با حوزه نظام پرداخت‌ها در بودجه هشت سال اخیر (همت/هزار میلیارد تومان؛ اعداد رُند شده است)
ممکن است پرسیده شود علت افزایش ۵۹ درصدی اعتبارات هزینه‌ای علی‌رغم افزایش حقوق ۲۵ درصدی در سال آتی چیست؟ این رشد هزینه حقوق و دستمزد در هشت‌ماهه ابتدایی امسال نیز دیده می‌شود که رشد ۵۳ درصدی داشته است؛ درحالی‌که نرخ رشد حقوق در سال ۹۹، ۱۵ درصد بوده است! بخشی از این تفاوت ناشی از بخشنامه ۳۰/۱۱/۱۳۹۸ سازمان برنامه‌وبودجه در اجرای بخشنامه امتیازات فصل دهم قانون مدیریت خدمات کشوری است؛ در این بخشنامه در تناقضی جالب اجرای آن را منوط به عدم ایجاد بار مالی جدید برای دستگاه‌ها دانسته و همزمان منابعی مانند فروش دارایی‌ها یا کاهش هزینه‌های جاری را برای اجرای آن پیشنهاد داده است! طبق این بخشنامه امتیازات کارکنان بسیاری از دستگاه‌ها که تاکنون در مورد آن‌ها مصوبه شورای حقوق و دستمزد در سال ۹۵ اعمال نشده بود، تا ۵۰ درصد اعمال‌شده و این افزایش امتیازات طبعاً در احکام حقوق کارکنان تأثیرگذار خواهد بود.
سناریوهای پیشنهادی برای افزایش عادلانه حقوق
یکی از احکام ۱۳ گانه اصلاحات ساختاری بودجه که بعد تصویب در کمیسیون برنامه‌وبودجه مجلس یازدهم، در هفته‌های اخیر در صحن علنی موردبررسی قرار داده، مرتبط با «پرداخت حقوق و مزایا» است. در این بند به برابری عمودی و افقی در میان کارکنان دستگاه‌های اداری و شرکت‌های دولتی اشاره‌شده و از نبود تفاوت معنی‌دار میان احکام حقوق در این زمینه سخن گفته است. فارغ از ابهام نظری واژه برابری افقی و عمودی در ادبیات حقوق و دستمزد، نبود شاخص معین در نبود تفاوت معنی‌دار مورداشاره در این بند بسیار قابل‌تأمل است؛ ضمن آنکه به نظر بسیاری از مسائل پیرامون حقوق و دستمزد ریشه در لوایح سالیانه بودجه ندارد و مرتبط با آئین‌نامه‌های اجرایی قانون مدیریت خدمات کشوری است که لازم است مورد اصلاح و بازنگری جهت تحقق نظام پرداخت عادلانه قرار گیرد.
پیشنهاد مرکز پژوهش‌های مجلس کاهش مصارف عمومی و به‌طور خاص در بخش پرداخت حقوق به کارکنان دولت است. مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارش بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۰ بر این نکته تأکید می‌کند که این مدل افزایش حقوق ازآن‌جهت که منابع قابل وصولی برای آن وجود ندارد؛ در عمل منجر کسری بودجه، تورم و به‌تبع کاهش قدرت خرید عموم جامعه و به‌طور خاص کارکنان دولت می‌شود؛ ضمن آنکه بر این نکته تأکید دارد که عمده اقشار ضعیف در جامعه، کارمندان دولت نیستند؛ بلکه گروه‌های فاقد درآمد ثابت هستند که نیازمند سیاست‌های حمایتی دولت برای بقای معیشتشان هستند. بدین‌جهت علی‌رغم تورم شدید اقتصادی حاکم بر کشور، خواهان کاهش نرخ رشد افزایش حقوق کارکنان دولت است.
پیشنهاد دیگر افزایش ریالی ثابت حقوق کارکنان دولت برای همه گروه‌های حقوق‌بگیر دولت و عدم افزایش مبتنی بر نرخ رشد است تا بدین فرمول، افزایش حقوق برای کارکنان با درآمد کمتر، با نرخ رشد زیادی افزایش یابد. پیشنهاددهندگان این سناریو بر این باورند که اگر ۸۰ همت افزایش‌یافته در فصل اول (جبران خدمات) به‌صورت ریالی ثابت در میان همه کارمندان دولت افزایش یابد، تا مبلغ سه میلیون تومان به همه کارکنان دولت افزوده می‌شود. این سناریو بدون لحاظ راهکارهای تأمین منابع و تنها در جهت توصیه به نحوه توزیع افزایش، این پیشنهاد را ارائه می‌دهد. پیشنهادی که شبیه آن در لایحه بودجه ۱۳۹۸ در مجلس تصویب شد؛ اما در عمل دولت با اعمال ضریبی و درصدی حقوق کارکنان دولت را افزایش داد.
به باور نگارنده، به نظر می‌رسد برای ارائه یک پیشنهاد جامع جهت غلبه بر معمای عادلانه افزایش حقوق کارکنان دولت در بودجه سال ۱۴۰۰ امور زیر لازم است موردتوجه مجلس محترم شورای اسلامی قرار گیرد:
الف) الزام واقعی و عینی دولت به ایجاد شناسه پرداخت برای کلیه پرداخت‌های دولت از محل منابع عمومی و اختصاصی به‌نحوی‌که میزان پرداخت دقیق حقوق و دستمزد دولت در بودجه سالیانه مشخص شود؛ با ساختار فعلی در حال حاضر اصلاً مشخص نیست دولت به‌صورت دقیق چه میزان حقوق پرداخت می‌کند و اعداد اعلامی مانند آنچه در اینجا اشاره شد، برآوردی است. طبعاً استقرار کامل نظام پرداخت به ذینفع نهایی در این زمینه راهگشا است.
ب) هرگونه طراحی برای ارائه سناریو عادلانه افزایش حقوق، متکی به داده و اطلاعات است. داده و اطلاعاتی که از غنا و کیفیت لازم نیز برخوردار باشد. در زمینه حقوق و دستمزد، نه احکام کارگزینی یا حکم اولیه کارکنان بلکه کل دریافتی کارمندان دولت لازم است در دسترس سیاست‌گذار جهت برنامه‌ریزی و تصمیم‌گیری باشد و میان این دو اختلاف زیادی وجود دارد. در حال حاضر جزء برخی اطلاعات کلی و اجمالی، جزئیات دریافتی کارکنان دولت از شفافیت برخوردار نیست.
پ) الزام دولت به اجرای بند الف تبصره ۲۱ لایحه بودجه ۱۴۰۰ که در قانون بودجه ۱۳۹۹ نیز وجود داشت و به دلیل عدم اجرای کامل، مجدداً در لایحه ۱۴۰۰ تکرار شده است. بر اساس تبصره ۲۱ لایحه بودجه ۱۴۰۰ به‌منظور ساماندهی نیروی انسانی و کارکنان دولت و ایجاد انضباط مالی مقررشده تا اطلاعات این افراد در سامانه «پاکنا» ثبت شود. البته در اجرای این تبصره لازم است کوشش مجلس بر آن باشد تا رویکرد دولت از تکمیل اطلاعات شناسه کارمندان دولت به سمت ایجاد زیرساختی برای شفافیت کامل پرداخت‌های مشتمل بر حقوق، مزایای مستمر و غیرمستمر کارکنان به تفکیک هر دستگاه تغییر کند و اطلاعات از محل تولید داده به سامانه به‌صورت منظم و به ازای هر پرداخت انجام گیرد. در غیر این صورت، سامانه اطلاعاتی با داده‌های بی‌کیفیت مسئله‌ای را حل نخواهد کرد. ضمن آنکه برای پرداخت‌هایی که از درآمدهای اختصاصی دستگاه‌ها یا از در شرکت‌ها و مؤسسات وابسته دولتی صورت می‌گیرد نیز باید تدبیری اندیشیده شود؛ زیرا سامانه «پاکنا» مشمول این پرداخت‌ها نمی‌شود و این خطر ظهور فیش‌های نجومی در این بخش‌ها را همچنان زنده نگه‌داشته است.
ت) سیاست‌گذاری مبتنی بر داده و شواهد آماری از جزئیات دریافتی کارکنان دولت، فرمول عادلانه افزایش حقوق مبتنی برافزایش ریالی یا درصدی را مشخص و معین می‌سازد. آنچه آشکار است آنکه سیاست افزایش حقوق کارکنان دولت با یک نرخ رشد درصدی ثابت در سال‌های گذشته در بودجه سالیانه، سیاستی کور، بی‌هدف و درنهایت ضد عدالت است و حاصل بینش و درک خاصی از معنای عدالت در نظام حقوق و دستمزد است. ما در گزارش «دستمزد عادلانه» هسته عدالت‌پژوهی مرکز رشد (منتشرشده در خرداد ۱۳۹۹) به‌تفصیل به‌نقد و واکاوی بینشی که چنین سیاست افزایش حقوقی را پیشنهاد می‌دهد پرداخته‌ایم. اعمال سیاست ترجیحی در افزایش حقوق مبتنی بر اولویت‌بندی معیارهای مؤثر در تحقق عدالت در نظام پرداخت‌ها (نیازهای اساسی، کارایی، شایستگی و عملکرد) راهکار اصلی غلبه بر تبعیض دستمزدی در نظام پرداخت بخش عمومی کشور است. در این اولویت‌بندی، لحاظ کردن معیشت گروه‌های با درآمد پایین‌تر از افزایش درصدی کارکنان طبقات متوسط و عالی دولت در این تنگنای مالی اولویت دارد.
ث) اصلاح نظام حقوق و دستمزد نیازمند رویکردی سیستماتیک و با لحاظ کردن سایر حیطه‌های مؤثر مرتبط مانند نظام مالیاتی است. حذف دو پله مالیاتی در لایحه بودجه اخیر بار دیگر در کنار برخی سیاست‌های دیگر مانند فقدان شفافیت دریافتی‌ها، خطر ظهور فیش‌های نجومی را در سال آینده گوشزد می‌کند. در اعمال هر سیاست افزایش حقوق لازم است منابع آن نیز به‌صورت پایدار و نه بر اساس انتشار پول جدید که منجر به‌نوعی مالیات تورمی برای آحاد جامعه می‌شود، پیش‌بینی شود. متأسفانه در سال‌های گذشته مجلس و دولت در بی تعهدی نسبت به این مسئله به جهت انتظارات عامه و جلب رضایت عمومی برای اهداف سیاسی همدست بوده‌اند و گرچه در ظاهر از افزایش حقوق کارکنان دولت به این سبک چیزی نمی‌گویند؛ اما در نهان آن را نامناسب می‌دانند. شجاعت، اقتدار و پذیرش مسئولیت در این شرایط بیش از همه از مجلس شورای اسلامی انتظار است تا گرفتار روزمرگی و دمیدن انتظارات طبقات خاص اجتماعی نباشد. امری که تحققش دشوار به نظر می‌رسد.
ج) اصلاح نظام پرداخت‌ها در گروه اصلاح قوانین و آئین‌نامه‌های دیگر مرتبط با این حوزه در مجلس شورای اسلامی است. از آئین‌نامه‌های حقوق و دستمزد قانون مدیریت کشوری تا تدابیری برای کاهش وابستگی منابع صندوق بازنشستگی کشوری و لشگری به منابع عمومی بودجه دولت که با این روند فزاینده، نیازمند اصلاحات سیستمی است؛ در غیر این صورت بحران منابع و رشد فزاینده مصارف عمومی، امکان اداره کشور را با این ساختار بودجه دشوارتر از دشوار خواهد کرد.
چ) سرانجام آنکه با عنایت به اجرای ماده دهم قانون مدیریت خدمات کشوری، عدم وجود سامانه‌ای جهت شفافیت کامل پرداخت‌های دولت به ذینفع نهایی، عدم نظارت بر هزینه‌کرد درآمدهای اختصاصی یا حوزه شرکت‌های دولتی و حذف دو پله مالیاتی که نقش شفافیت‌بخش در میزان مبالغ دریافتی کارکنان داشت، بار دیگر امکان تکرار آنچه در سال ۱۳۹۵ جامعه ایران در قالب فیش‌های نجومی تحت تأثیر خود قرار داد، وجود دارد. فیش‌های نجومی تنها خزانه عمومی دولت را نمی‌بلعد؛ بیش از آن خزانه اعتماد عمومی مردم به دولت را موردحمله قرار می‌دهد و احساس تبعیض و نابرابری را در جامعه گسترش خواهد داد. اصلاحات ساختاری مجلس در این زمینه جهت رسیدن به یک نظام پرداخت عادلانه ضروری است.
حسین سرآبادانی تفرشی
پژوهشگر هسته عدالت‌پژوهی مرکز رشد دانشگاه امام صادقعلیه‌السلام
