چرا برای طراحی هر مداخله اجتماعی و سیاست‌گذاری اثربخش، داشتن یک نظام آماری قوی و مستقل ضروری است؟

  1. یک تجربه پرتغالی

دسامبر ۱۹۷۵، دولت پرتغال (به‌عنوان یک دولت موقت در فرآیند پایه‌ریزی دموکراسی) از رویارویی با یک بحران اقتصادی هراس داشت. مالکان و صاحبان کسب‌وکار، از ظهور جریان‌های چپ‌گرای سیاسی و قرارگرفتن هشدارگونه تولید در ورطه مسائل مختلف، به‌شدت نگران بودند. برآورد اهالی رسانه و روزنامه‌ها، آن بود که اقتصاد پرتغال در سال ۱۹۷۴ در اثر انقلاب و سقوط دیکتاتوری، بین ۱۰ تا ۱۵ درصد کوچک‌تر شده است. در مواجهه با این فروپاشی اقتصادی تصور شده، برخی از پرتغالی‌ها، حرکت به سمت دموکراسی را یک شکست دانستند؛ برخی دیگر سرمایه‌داری را مقصر دانستند و خواهان کنترل بیشتر دولت در اقتصاد شدند و بر فشار به بنگاه‌های تولیدی بر افزایش تولید تأکید داشتند. اما واقعاً وضعیت چقدر بد بود؟

برای پاسخ به این پرسش، بزرگ‌ترین مقام پولی وقت پرتغال، دوست خود «ریچارد اکاکوس»[۱]»؛ اقتصاددان برتر دانشگاه ماساچوست و دو اقتصاددان دیگر از دانشگاه MIT را دعوت کرد تا به بررسی حساب‌های ملی این کشور و مجموعه اطلاعات جمع‌آوری‌شده پیرامون شرایط اقتصادی پرتغال بپردازند. این کارشناسان مدعو، مجبور بودند با مجموعه زیادی از حدس و گمان‌های دانشگاهی درگیر شوند: داده‌های جمع‌آوری‌شده اقتصادی پرتغال تا حدی ناقص بودند و تحولات سیاسی، اوضاع این داده‌های ناقص را بدتر نیز کرده بود. به‌عنوان‌مثال، داده‌های مرتبط با صنعت ساخت‌وساز ساختمان، به‌صورت معمولی مبتنی بر داده‌های فروش محصولات ساختمانی چون فولاد و بتن، تهیه و تنظیم می‌شد. اما وضعیت آشفته ایام انقلاب ۱۹۷۵ در پرتغال، موجب شده بود این نماگرها [۲] به سمت ضد خود هدایت و راهبری کنند، زیرا تعدادی از سازندگان استفاده از برخی محصولات زیرساختی صنعت ساختمان مانند فولاد را، کمتر از حالت به‌کاربرده، اعلام می‌کردند که معلول برخی تنظیم‌گری‌های اقتصادی دولت موقت بود. به هر صورت بود، آن‌ها مشغول کار بر روی داده‌های در دسترس شدند و بعد از یک هفته کار، به یک تخمین عجیب و نامتقارن با نتایج قبلی رسیدند: «تولید کل در اقتصاد پرتغال در سال ۱۹۷۴ نسبت به ۱۹۷۵، تنها سه درصد کاهش پیدا کرده است». طبق این برآورد، اقتصاد دچار نوعی توقف و عقب‌گرد در رشد اقتصادی شده است، اما این میزان بسیار کمتر از آن چیزی است که اهالی رسانه مطرح می‌کردند و از آن هراس و بیم به خود و جامعه تزریق می‌کردند. دولت پرتغال لازم بود به‌سختی وارد کار و میدان شود، اما نیازی به مقابله با دموکراسی یا بازار آزاد که متهم‌های ردیف اول تلقی می‌شدند، نبود. در واقعیت اقتصاد شروع به بازگشت و بازیابی خود کرد. بعد از گذشته چند دهه، امروز اقتصاد پرتغال از این مسائل عبور کرده و آنچه رخ‌داده، آن را تبدیل به یک داستان موفقیت کرده است. با داده‌های دقیق اقتصادی، پرتغال توانست این گذار[۳] از انقلاب ۱۹۷۵ تا دموکراسی مرفه امروز را طی کند[۴].

آنچه از مرور تجربه چند دهه قبل کشور پرتغال مدنظر بود، طرح اهمیت مقوله «اندازه‌گیری و سنجش»[۵] برای دولت‌های مدرن بود. اطلاعات و سنجش اشتباه، زمینه‌ساز سیاست‌گذاری اشتباه است. اگر اوضاع پرتغال به بدی آنچه در فضای افکار عمومی طرح می‌شد، از سوی دولت وقت پرتغال پذیرفته می‌شد، مسیر سیاست‌گذاری متفاوتی را برای این کشور رقم می‌زد. سال‌هاست که این اصل در دولت مدرن پذیرفته‌شده است که «خط‌مشی‌گذاری خوب در اقتصاد کلان از سوی دولت‌ها، وابستگی کامل به صحت و دقت سنجش در اقتصاد ملی را دارد». علاوه بر این مرور تجربه پرتغال به‌نظام خط‌مشی ما یادآوری می‌شود که آمار پایه برنامه‌ریزی و مبنای هر تصمیم‌گیری است؛ بدین‌جهت، نفوذ خطا و اشتباه در مرحله سنجش و آمار، زمینه گرفتاری نظام تصمیم‌گیری ملی به خطای نوع سوم را نیز فراهم می‌آورد. خطای نوع سوم به معنای آن است که اساساً سیاست‌گذار، در تعیین مسئله و دامنه و ابعاد آن نیز دچار خطا شود و به‌اصطلاح در مسیر ارائه راه‌حل درست برای یک مسئله نادرست قرار گیرد. نقش حیاتی مقوله «سنجش و آمار» از صورت‌بندی مسئله تا تحلیل گزینه‌های تصمیم، وجود دارد.

  1. نظام آماری ایران؛ یک تاریخچه کوتاه

ایرانیان در آغاز فرایند مدرنیزاسیون، هنوز آگاهی دقیقی از توانمندی‌های اقتصادی بالفعل و بالقوه‌ی خود نداشتند و این مقوله، توجه به شکل ­دهی یک نظام آماری را در ابتدای سده سیزدهم شمسی ایجاد کرد. نخستین قانون ثبت‌احوال مشتمل بر ۳۵ ماده در خرداد سال ۱۳۰۴ هجری شمسی در مجلس شورای ملی وقت تصویب شد. بر اساس این قانون مقرر شد کلیه‌ی اتباع ایرانی در داخل و خارج از کشور باید دارای شناسنامه باشند. سه سال پس از تصویب اولین قانون ثبت‌احوال، یعنی در سال ۱۳۰۷ هجری شمسی، قانون جدید ثبت‌احوال مشتمل بر ۱۶ ماده به تصویب رسید. بر اساس این قانون، وظیفه‌ی جمع‌آوری آمارهای مختلف نیز به اداره‌ی سجل احوال محول شد، به همین جهت نام این اداره نیز به «اداره‌ی احصائیه و سجل احوال» تغییر یافت. در سال ۱۳۱۴، به‌منظور هماهنگی بین وزارتخانه‌ها، شورای عالی آمار تشکیل شد و در خردادماه سال ۱۳۱۸، اولین قانون سرشماری به تصویب مجلس شورای ملی وقت رسید. در اجرای این قانون، سرشماری جمعیت از دهم اسفندماه همان سال در شهر تهران و در سال‌های ۱۳۱۹ و ۱۳۲۰ در ۳۲ شهر کشور به‌تدریج به اجرا درآمد. هرچند به علت وقایع شهریور ۱۳۲۰ (اشغال نظامی ایران) معوق ماند. اما پیش‌تر قانون تأسیس بانک ملی ایران در جلسه‌ی ۱۴ اردیبهشت ۱۳۰۶ به تصویب مجلس رسید و در بیستم شهریور ۱۳۰۷ این بانک رسماً کار خود را در تهران آغاز کرد. شش سال بعد، در سال ۱۳۱۳، نخستین مجله‌ی اقتصادی کشور به ‌همت بانک ملی ایران انتشار یافت که اولین نشریه‌ی آماری، اقتصادی و مالی در ایران بود که شاخص قیمت‌ها، شاخص عمده‌فروشی و تحلیل وقایع اقتصادی را تهیه می‌کرد. مرور سرنوشت انتشار نتایج نخستین آمارگیری حاوی پیام­های تاریخی مهمی است. این طرح توسط بانک ملی ایران در سال‌های ۱۳۱۵-۱۳۱۶ انجام شد.  نکته‌ی قابل‌تأمل آن‌که «یکی از دلایل ناتمام ماندن کار تدوین این آمارنامه را شاید بتوان در اطلاعات مربوط به جمعیت کشور جست‌وجو کرد: رضاخان توقع داشت کل جمعیت ایران بر جمعیت ترکیه برتری داشته باشد و از همین رو با دیدن این ارقام به خشم آمد و مسئولان بانک ملی ایران نیز هراسیدند و اطلاعات مربوط به جمعیت را محرمانه قلمداد کردند»[۶].  این تاریخچه از سیر شکل‌گیری نهاد آمارهای رسمی و ملی در ایران حکایت از اقتصاد سیاسی چندلایه و مؤثر این نهاد در ساختار اقتصادی-اجتماعی ایران دارد.

آمار علاوه بر نقش پایه‌ای در تحلیل مسئله، نوعی بستر پایلوت عملی برای اصحاب علوم اجتماعی نیز هست. اگر آزمایشگاه یک دانشمند علوم طبیعی، در مکان‌های امور آزمایشگاهی است؛ آزمایشگاه اندیشمند اجتماعی، آمار است. آمار، زیرساخت هرگونه اِعمال حکمرانی در کشور است و ضعف و خلل در آن، به معنای انسداد مسیرهای پیش‌روی نظام حکمرانی کشور خواهد بود. نمونه بارز آن امروز در کشور ما، در فرآیند اعمال سیاست‌های حمایتی دولت ظهور و بروز دارد. حکمرانی منهای آمار، قدم زدن یک نابینا در دنیای تاریکی است که فقط باید سانتی‌متری جلوتر از خود را ببیند و امکان تغییر فضا و میدان برای او فراهم نیست.

  1. مسائل فعلی نظام آماری کشور

نظام آماری کشور، در چهل‌سالگی انقلاب، نیازمند یک تحول و برداشتن یک گام تحول‌آفرین است. ذکر محورهایی از فقدان‌های نظام آماری کشور شاید در اینجا مهم باشد. البته این موارد صرفاً حداقل‌های موردنیاز کشور در حوزه حکمرانی ملی است و قطعاً موارد بسیار دیگری در این میان قابل‌ذکر است:

الف) شاخص‌هایی که تولید نمی­ شوند:

بسیاری از شاخص‌های آماری، علی‌رغم شهرت و دارای اهمیت بودن، در کشور تولید نمی­ شوند. این امر علاوه بر مسائل نظام آماری، به‌نظام تصمیم­ گیری و برنامه­ ریزی به‌عنوان جانب تقاضای این شاخص‌ها و عدم کوشش نظری و مطالبه‌گری جامعه دانشگاهی کشور بازمی‌گردد. نظام تولید آمار علاوه بر مسائلی چون کمبود هزینه و ضعف سرمایه انسانی، حول یک تلقی و باور مهم سامان یافته است. این تلقی در مقاله دکتر پارسا، رئیس وقت مرکز آمار ایران در گزارشی در فروردین ۹۷ در سایت این نهاد،  قابل ردیابی است:

«تولید و انتشار آمارهای رسمی کشور مقوله ­ای حاکمیتی است که اصول و منطق حاکم بر آن مبتنی بر تئوری کالاها و خدمات عمومی است، نه تئوری کالاها و خدمات خصوصی. بنابراین مجموعه حاکمیت با تأمین اعتبارات لازم از منابع و بودجه عمومی کشور و تقسیم‌کار ملی، توسط یک‌نهاد حاکمیتی به تولید (با هزینه ­های نسبتاً سنگین) و عرضه (تقریباً بدون هزینه) آن‌ها اقدام می­ نماید…»

این تلقی، ضمن اینکه در جای خود قابل دفاع است، اما به این معنا است که بخش رسمی کشور نتواند از پژوهش ­های موسسه‌های علمی و پژوهشگران مستقل و حتی گاه با رعایت استانداردهایی، از موسسه­ های انتفاعی در تولید سنجه­ های مناسب بهره ببرد. این مقوله امروز در دنیای معاصر بسیار متداول بوده و نظام بوروکراتیک دولتی باید به‌جای تصدی‌گری نظام رسمی، با تنظیم ­گری این مجموعه­ های علمی، بستر تولید بیشتر سنجه‌های مناسب برای برنامه­ ریزی و سیاست‌گذاری کشور را فراهم کند. بدون تردید در صورت ادامه این روند، نظام رسمی آماری کشور با توجه به محدودیت‌های اشاره‌شده همواره به حداقل­ ها اکتفا کرده و به سمت تولید شاخص‌های مناسب برای برنامه ­ریزی نخواهد رفت.

متأسفانه در حال حاضر، نظام رسمی تولید آمار در کشور اساساً تولید برخی شاخص­ های ترکیبی را ازجمله وظایف بخش رسمی کشور نداشته و با نوعی تجملی تلقی کردن این‌گونه پژوهش ­ها در مورد شاخص­ های ترکیبی، تنها ارائه آمارهای پایه و اساسی همچون نرخ رشد اقتصادی، نرخ تورم و نرخ بیکاری را از وظایف دستگاه رسمی نظام آماری کشور می دانند.

ب) شاخص‌هایی که در دسترس عمومی نیستند:

بسیار مواجه می ­شویم با مهر معروف «محرمانه»، «به‌کلی محرمانه» و یا هر مهری که بدون ضابطه مورداستفاده قرار می­ گیرد. در این‌که، برخی از داده­ های آماری به دلایل معلوم و طی زمانی معلوم، بنا به مصالح ملی، باید محرمانه باشد، تردیدی وجود ندارد؛ اما متأسفانه این محرمانه تلقی کردن سنجه ­های آماری در اغلب موارد با نوعی اعمال سلیقه روبرو است و بسیاری از نتایج آماری، بدون دلایل مشخص در اختیار پژوهشگران قرار نمی­ گیرد. عدم شفافیت در این مورد، موجب بی‌اعتمادی و تخریب تصویر آن دستگاه اداری در میان افکار عمومی می ­شود. این امر علاوه بر آنکه اعتماد به‌نظام آماری رسمی کشور را پایین می­ آورد، از کیفیت پژوهش ­های علمی در مورد ارزیابی وضعیت کنونی می­ کاهد. بسیاری از شاخص‌ها، به شکل قطره‌چکانی و در لابه‌لای گزارش عملکرد دستگاه­ های عمومی و مدیران دولتی و گاه مصاحبه­ های مسئولین کشور انتشار می ­یابد که این امر بر عمق بی‌اعتمادی به‌نظام آماری کشور می­ افزاید.

ج) تقسیم‌کار ملی در نظام آماری

یکی از مسائلی که دسترسی را با دشواری روبرو می­ کند، «موازی کاری آماری» و  تعدد دستگاه­ های تولیدکننده آمار در کشور است. بسیاری از شاخص‌ها مانند نرخ تورم، تا آبان سال ۹۷، توسط بیش از یک‌نهاد رسمی در کشور تولید و ارائه می ­شد و در موارد متعددی نیز با یکدیگر اختلاف داشت. حتی اگر تولید آمار، مقوله‌ای چندبخشی و در سطح هر سازمان و دستگاه مخصوص در نظام اداری و اجرایی کشور است، ارائه و عرضه آن نیازمند یک سطح فراتر از بخش های مختلف است. زمانی که تولید و ارائه داده به شکل بسیار متکثر در دستگاه طویل و بلند اداری کشور صورت پذیرد، بسیاری از سنجه­ ها و داده ­های ارزشمند در این فضای متکثر و شلوغ دیده نمی ­شود و پیدا کردن آن‌ها برای پژوهشگران امری دشوار می ­شود. «شورای عالی آمار»، ۲۲ مرداد ۱۳۹۸، در پنجاه و نهمین جلسه خود، در یک تصمیم جدید، تولید و انتشار آمارهای رسمی حساب‌های ملی را بین مرکز آمار و بانک مرکزی تقسیم کرد؛ طوری که تولید و محاسبه رشد اقتصادی، در اختیار بانک مرکزی و انتشار و اعلام آن، در اختیار مرکز آمار قرار می‌گیرد. این بدان معناست که هنوز نظام آماری کشور در مرحله سعی و خطا برای حداقل کردن اشتباه‌های خود است و بعد از گذشته چند دهه، همچنان در تقسیم‌کار ملی نظام آماری نوعی جمع‌بندی و اجماع وجود ندارد. نزاع آماری که در دهه‌های گذشته میان نهادهای مختلف مانند «مرکز آمار ایران» و «بانک مرکزی» وجود داشته و همواره این نزاع آماری، به‌جای ایجاد رقابت، موجب رکون و هدر رفتن انرژی این دستگاه‌های به‌جای به‌روزرسانی وضعیت آن‌ها شده است. در برخی موارد نیز مانند آنچه از آبان ۱۳۹۷ در تعامل میان مرکز آمار و بانک مرکزی رخ داد، «حبس آماری» با اهداف سیاسی، عملاً در خدمت تقویت این نزاع و نرسیدن به انسجام نظام آماری کشور شده است.

پی‌نوشت‌ها:

  1. Richard Eckaus
  2. Indicators
  3. Transition
  4. Krugman, P. (2005). Macroeconomics/Paul Krugman, Robin Wells. US: Worth Publishers, page: 159-162.
  5. Measurement
  6. پاکدامن، مهدی. روایت سرنوشت نخست آمارنامه اقتصادی در ایران، فصلنامه اقتصاد سیاسی، ۲۰۱۸٫

حسین سرآبادانی تفرشی

پژوهشگر هسته عدالت پژوهی مرکز رشد دانشگاه امام صادق علیه السلام

ارسال دیدگاه

Close
Compare
Wishlist 0
Open wishlist page Continue shopping