همه برنامه‌های یک دولت برای بودجه‌اش…

مقدمه

بودجه نه صرفاً سند دخل و خرج سالانه دولت، بلکه الگوی توزیع منافع اقتصاد کشور بین تک‌تک ایرانیان است. یکی از مهم‌ترین پرسش‌هایی که شاید همیشه مطرح بوده این است که چگونه عوامل سیاسی بر مسائل اقتصادی مانند بودجه، برنامه‌های توسعه، و سیاست‌های اقتصادی تأثیر می‌گذارند؟ و برعکس؟ این پرسش از این دیدگاه فراگیر در علم اقتصاد ناشی می‌شود که نه‌تنها نیروهای سیاسی را بر خروجی‌های اقتصادی تأثیرگذار است، بلکه اغلب آن را به‌عنوان عامل تأثیرگذار تعیین‌کننده می‌داند.

۱. نظریه مبنا: چرخه‌های تجاری در سیاست

بر اساس نظریه چرخه‌های تجاری[۱] در زمان‌های نزدیک به انتخابات، دولتمردان، نمایندگان و احزاب رقیب یکدیگر برای کسب حداکثر آراء با استفاده از ابزارهایی که در دست دارند همچون دستکاری‌های سیاست مالی (بودجه‌ای) در جهت تحریک ادراک و افکار رأی‌دهندگان و ترغیب آنان برای رأی‌دادن به نمایندگان موردنظر استفاده می‌کنند، که بر این اساس چرخه‌های تجاری در اقتصاد رخ خواهد داد و به‌نوعی رونق یا رکودی فزاینده و کاذبی در اقتصاد فراگیر می‌شود. با توجه به اینکه عوامل اقتصادی تأثیر بسزایی در الگوی رفتاری رأی‌دهندگان دارند، دولت‌ها با اتخاذ سیاست‌های مختلف اقتصادی سعی می‌کنند به نحوی، جهت‌گیری رأی‌دهندگان را تغییر دهند.

مطالعات مختلف تجربی در سطح جهان نیز این نوع نگاه را تأیید نموده است ازجمله از سال ۱۸۳۰ تا ۱۹۴۵ چرخه‌های اقتصادی کوتاه اقتصاد امریکا با انتخابات ریاست‌جمهوری مرتبط و همزمان بوده است. این مسئله در موارد و بازه‌های مختلف در اقتصاد ایران نیز اثبات شده است. نامزدهای انتخابات فارغ از ایدئولوژی خود (راست‌گرا یا چپ‌گرا بودن) سعی می‌کنند در سال‌های انتخابات با افزایش فرصت‌های شغلی، کاهش بیکاری و گسترش فضای کسب‌وکار سهم بیشتری از رأی مردم را به دست آورند.

۲. بودجه؛ ابزار تأثیرگذار بر آراء عمومی در انتخابات

تأثیرگذاری بر آراء عمومی در کشورهای مختلف با توجه به قدرت و میزان مداخله دولت در اقتصاد، ابزارهای متفاوتی می‌طلبد، اما می‌توان گفت که «بودجه دولت» و «سازوکار بودجه‌ریزی عمومی» در قلب این فرایند سیاسی قرار دارد. بر این اساس هیچ جایی بهتر از بودجه‌های سالانه دولتی برای نقش بازی کردن برای توده‌های مردم وجود ندارد.

نتایج تحقیقات در مورد اقتصاد ایران نشان داده است، دولت‌ها در بازی با اهرم بودجه برای تغییر رفتار مردم در انتخابات، به اشکال مختلفی عمل می‌کنند از جمله در سال‌های انتخابات ریاست‌جمهوری، دولت‌ها به‌منظور افزایش احتمال انتخاب مجدد خود به سمت افزایش بودجه‌های جاری سرانه حرکت می‌کنند (به‌عنوان‌مثال در بودجه سال ۱۳۹۵ رشد هزینه‌های جاری ۱۰ درصد بیشتر از مخارج تملّک دارایی‌های سرمایه‌ای -بودجه عمرانی- بوده است.) به‌نوعی می‌توان گفت که انتخابات ریاست جمهوری ترکیب مخارج عمومی را به سمت مخارج جاری انتقال می‌دهد. برای دولت‌ها نه افزایش بودجه عمرانی بلکه «افزایش مخارج جاری» (مانند افزایش پرداخت‌ها به کارکنان و بازنشستگان، افزایش فعالیت‌های حمایتی و یارانه‌ای، یا جذب نیروها و پرسنل جدید در قالب‌های مختلف) تأثیر بیشتری بر اذهان عمومی گذاشته و احتمال رأی‌آوری آن‌ها را افزایش می‌دهد. لذا نگاهی عمیق‌تر به ساختار و فرایند بودجه‌ریزی و اجزای مختلف هزینه‌های عمومی و ترکیب مخارج و اثرات آن بر واقعیت‌های اقتصادی کشور نیز می‌تواند نتایج قابل‌ملاحظه‌تری در مورد تأثیر بودجه‌ریزی بر تحولات سیاسی مانند انتخابات را نشان دهد.

نگاهی به منابع و مصارف در بودجه سال ۱۴۰۰ نشان می‌دهد که  این بودجه از این قاعده مستثنی نیست. رشد ۵۹ درصدی مخارج هزینه ای دولت(رشد ۷۶ درصدی جبران خدمات کارکنان) در مقابل رشد۲۶ درصدی بودجه عمرانی و افزایش حداقل ۲۰۰ درصدی کسری تراز عملیاتی بودجه که نشان از افزایش شدید بودجه جاری و هزینه‌های مصرفی دولت در سال آینده(وابستگی شدید بودجه به منابع غیرواقعی و تورم زا) است یکی از شواهد است.

علاوه بر این نوع اثرگذاری منویات سیاسی بر ساختارهای بودجه ای می‌توان لایه ای عمیق تر از اثرگذاری بودجه بر گروه‌های مختلف اجتماعی مطرح نمود. فهم این نوع اثرگذاری در گرو توجه به این نکته است که بودجه اگرچه اسماً برنامه مالی دولت است، اما تعادلی از ذینفعان حول خود شکل می‌دهد که همه مردم ایران را در بر می‌گیرد. دامنه درگیرسازی بودجه به‌اندازه تک‌تک ایرانیان است؛ چه، کسانی که مالیات می‌دهند یا کم می‌دهند یا فرار مالیاتی دارند، یارانه می‌گیرند یا نمی‌گیرند، از چه نوع ارزی(دولتی، نیمایی یا آزاد) بهره‌مند می‌شوند، استخدام می‌شوند یا نمی‌شوند یا اخراج، تولیدکننده‌اند یا صادرکننده یا خام فروش، تسهیلات می‌گیرند (از محل تکالیف بودجه) یا نمی‌گیرند، از کالاها و خدمات دولتی بهره‌مند هستند یا به دلیل کمبود منابع یا شیوه و تعریف ارائه خدمت، از آن بهره‌مند نیستند؛ همه افراد جامعه یا به‌نوعی به افزایش یا کاهش منابع بودجه دخیل‌اند و یا عملیات مالی دولت روی دخل‌وخرج آن‌ها اثر می‌گذارد.

از این منظر بودجه، یکی از قدرتمندترین ابزارهای توزیعی در سیاست‌گذاری عمومی دولت در عرصه اقتصاد است. دولت می‌تواند حقوق اقتصادی را از افراد یا گروه‌هایی گرفته و آن را به افراد یا گروه‌هایی دیگری باز توزیع کند. همچنین می‌تواند با ایجاد حقوق اقتصادی جدید، افراد یا گروه‌هایی را بهره‌مند کند. در چارچوب سیاست‌های بودجه‌ای، هرساله شیوه بهره‌مندی تمام افراد جامعه از منابع عمومی بودجه تعیین می‌شود.

۳. تحلیل بودجه سال ۱۴۰۰ کشور مبتنی بر دیدگاه اقتصاد سیاسی

ردگیری اثرات بودجه‌های سالانه کشور بر تحولات سیاسی و اجتماعی نیازمند استفاده از این نگاه اقتصاد سیاسی است که بودجه را برنامه‌ای برای بازطراحی سهم‌بری همه افراد جامعه از منابع و مواهب اقتصادی کشور می‌داند. حال بر این مبنا برای شناخت اثرات سیاسی و اجتماعی بودجه سال ۱۴۰۰ کشور، می‌بایست ابتدا وضعیت اقتصاد کشور و نقش بودجه سال ۱۴۰۰ در ترسیم وضعیت کشور در این‌سال از این منظر مورد بررسی قرار گیرد. در شرایطی که در ۳ سال گذشته درآمد سرانه هر ایرانی حدود ۲۰ درصد کاهش یافته و رکود اقتصادی باعث بیکاری بسیاری شده است و از طرفی دیگر افزایش تورم، خط فقر را دوبرابر ساخته است نیاز به سیاست های اقتصادی موجب فشار بیشتر بر سفره مردم نشوند و بتوانند قدرت خرید اقشار ضعیف را حفظ نماید.سیاست های بودجه ای نیز می بایست از طرفی به افزایش قدرت خرید کمک کنند و از طرفی دیگر موجب افزایش تورم و افزایش فقر نشوند. دولت در بودجه سال ۱۴۰۰ با افزایش حقوق و دستمزد یا در نیمه دوم سال ۱۳۹۹ با طرح همسان سازی حقوق بازنشستگان سعی در ارتقاء قدرت خرید جامعه را داشته است.

منبع مورد استفاده دولت برای این برنامه های حمایتی نیز فروش روزانه ۲٫۵ میلیون بشکه نفت در سال آینده در نظر گرفته است. اما نکته مهم این است که  تجربه چند سال گذشته نشان داده است که دولت همیشه درآمدهای نفتی را به صورت غیرواقعی و بیش از حد برآورد نموده است و در نهایت دولت برای جبران این کسری بودجه ناشی از عدم تحقق درآمدهای نفتی، مجبور به استفاده(مستقیم یا غیرمستقیم) از منابع بانک مرکزی  شود و تورمی دوچندان در کشور ایجاد خواهد کرد. بنابر گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، دولت در سال ۱۳۹۸ معادل ۸۰ هزار میلیارد تومان از منابع بانک مرکزی استفاده نموده است که بر اساس یک تخمین اولیه و سرانگشتی می‌توان گفت که بودجه ۱۳۹۸ حداقل ۱۶ درصد به تورم معمول کشور در این سال اضافه نموده است!

حال سؤال این است که با توجه به سابقه عدم تحقق درآمدهای نفتی چرا دولت اینگونه بیش برآورد درآمدهای نفتی را در بودجه ۱۴۰۰ ادامه می دهد؟ آیا راه حلی دیگر یا نوعی دیگر از تأمین مالی برای بودجه دولت می‌توان متصور بود که بتواند علاوه بر اینکه به حمایت از اقشار ضعیف جامعه کمک کند موجب تورم نیز نشود و رشد اقتصادی را نیز بهبود بخشد؟

۴. موانع اصلاح بودجه سال ۱۴۰۰ کشور مبتنی بر دیدگاه اقتصاد سیاسی

می‌توان انتظار اصلاحاتی ساختاری در بودجه کشور را داشت که بتواند علاوه بر ایجاد رشد اقتصادی و حفظ قدرت خرید خانوارها منجر به ایجاد تورم بیشتر نشود؛ به‌شرطی که بتوان اصلاحات ساختاری را در سطح اقتصاد سیاسی بودجه یعنی تغییر آرایش ذی‌نفعان بودجه و تغییر واقعی نحوه مدیریت بهره‌مندی‌ها از منابع و مصارف بودجه مدنظر قرار داد.

شاید بتوان مهم‌ترین اصلاح ساختاری بودجه را در تغییر حکمرانی و شیوه تأمین مالی دولت از یک بودجه نفتی (مبتنی بر منابع طبیعی) به سمت یک بودجه مبتنی بر مالیات دانست. یکی از مهم‌ترین نکات که نشان‌دهنده موفقیت یا شکست این تغییر، در این سؤال نهفته که افزایش مالیات و یا کاهش هزینه‌ها در مورد چه گروهی از ذی‌نفعان اعمال‌شده؟ و در مورد چه گروهی اعمال نشده است؟

در ایران مالیات‌ها عموماً به مالیات بر درآمد و مالیات بر مصرف محدود شده است (آن‌هم به‌طور ناقص و با پایه‌های مالیاتی محدود). در سال ۱۴۰۰، ۳۷ درصد بار مالیاتی کشور بر عهده مالیات بر کالا و خدمات است اما مالیات بر ثروت که متعلق به دهک‌های بالای درآمد و ثروت است، در اقتصاد ایران بسیار ناچیز است(حدود ۹ درصد) یا در لایحه بودجه ۱۴۰۰ مالیات، کارمندان بخش عمومی(دولتی) حدود ۱۶ هزار میلیارد تومان و  برابر مالیات پرداختی مشاغل همه اصناف کشور است یعنی اصناف ماهانه حدود ۵۰۰ هزار تومان مالیات پرداخت می­کنند که این رقم بسیار کمتر از مالیات پرداختی بسیاری از کارمندان دولت است. در قانون بودجه ۱۳۹۹ مسئله مالیات بر خودروهای لوکس و خانه‌های گران قیمت به تصویب رسیده بود اما در نهایت اجرایی نشد! همچنین راهکارهای درآمدزای دیگری مانند حذف ارز دولتی(۴۲۰۰ تومانی) همچنان در بودجه ۱۴۰۰ در نظر گرفته نشده است!

برخلاف این نحوه توزیع مالیات بین دهک‌های مختلف درآمدی، افزایش اخذ مالیات (با تعریف پایه‌های مالیاتی جدید، یا حذف معافیت‌های مالیاتی و کاهش فرار مالیاتی) از گروه‌ها و بخش‌های خاص مانند مالیات بر عایدی سرمایه برآمده از نوسانات بازار، مالیات بر ثروت، سود بانکی، و سفته‌بازی، می‌تواند محرّک تولید و رشدآفرین باشد. حال سؤال این است که چرا دولت در جهت سیاست اعلامی خود برای کمک به رونق و رشد اقتصادی و حمایت از گروه‌های آسیب‌پذیر، سیاست اعمالی خود در عدم اصلاح ساختاری در بودجه‌ریزی کشور را تغییر نمی‌دهد و توزیع منافع بودجه را به سمت دهک‌های کمتر برخوردار تغییر نمی‌دهد؟

در واقع وضع مالیات بر گروه‌هایی از جامعه یا حذف یارانه و رانت آن‌ها یا ایجاد شفافیت در فعالیت‌های اقتصادی آن‌ها، می‌تواند موجب نارضایتی این گروه‌های(معمولاً ذی­نفوذ) نسبت به متولیان این سیاست‌ها شود و در نهایت این نارضایتی خود را در عدم پشتیبانی سیاسی از این دولتمردان یا سیاست گذاران نشان خواهد داد و ممکن است دولت‌ها به واسطه عدم تمایل برای از دست دادن بدنه اجتماعی همراستا با خود، تن به این اصلاحات اقتصادی ندهند حتی اگر منافع کل جامعه در گرو این اصلاحات اقتصادی باشد.

در واقع شاید بتوان گفت که مهم‌ترین مانع ایجاد اصلاحات ساختاری در بودجه ریزی کشور همین ملاحظات اقتصاد سیاسی است! دولت اگرچه تلاش داشته است تا با افزایش بودجه‌های جاری و افزایش حقوق و دستمزد بتواند کاهش درآمد کارکنان دولتی را جبران نماید(حداقل در کوتاه مدت) اما تمایلی به فراهم آوری درآمدهای شفاف و غیر تورم زا برای این حمایت‌ها ندارد و نمی‌خواهد موجب نارضایتی در گروه‌های همراستا یا بدنه اجتماعی خود شود. این نوع بودجه ریزی اگرچه نوید دهنده رفاه کوتاه مدت برای اقشاری از جامعه است اما به احتمال زیاد، تورم برآمده از این بودجه در سال‌های بعد، فشار بر طبقات ضعیف جامعه را دو چندان خواهد نمود. پر بیراه نیست اگر این سبک بودجه نویسی را بودجه ای به نام فقرا و به کام ثروتمندان ترجمه کنیم.

[۱]  منظور از چرخه‌های تجاری (business cycle) دوره‌های منظم و پی‌درپی رونق و رکود در فضای کلان اقتصاد کشورها است.

علی مصطفوی؛ پژوهشگر مرکز رشد دانشگاه امام صادق علیه السلام